Vom Entwurf zum Gesetz: So kommt ein Bundesgesetz zustande

„Der Bundestag hat beschlossen …“, „Der Bundesrat hat zugestimmt …“, „Das Gesetz liegt beim Bundespräsidenten …“ – solche Sätze laufen regelmäßig durch die Nachrichten. Ein ruhiger Sonntag ist eine gute Gelegenheit, den Weg einmal von Anfang bis Ende nachzugehen. Die gute Nachricht vorweg: Das Verfahren ist mit Absicht gründlich angelegt. Viele Stellen prüfen, ändern und kontrollieren – und an mehreren Punkten können auch Bürgerinnen und Bürger zuschauen oder sich einbringen.

Wer ein Gesetz anstoßen darf Einen Gesetzentwurf einbringen dürfen laut Grundgesetz drei Stellen: die Bundesregierung, der Bundesrat und der Bundestag selbst. Aus dem Bundestag heraus braucht es dafür nach dessen Angaben mindestens eine Fraktion oder fünf Prozent der Abgeordneten. Die meisten Entwürfe kommen von der Regierung. Die Bundeszentrale für politische Bildung nennt als Grund, dass nur sie den nötigen Verwaltungsapparat hat.

Bevor ein Regierungsentwurf das Parlament erreicht, entsteht er im zuständigen Ministerium. Dort holt man nach Darstellung der bpb Stellungnahmen von betroffenen Verbänden und Fachleuten ein und bezieht Länder und Gemeinden früh ein. Dann beschließt das Kabinett den Entwurf. Die Anstöße dafür können übrigens auch von außen kommen, etwa aus Verbänden, aus Petitionen oder von Bürgerinnen und Bürgern.

Ein Regierungsentwurf geht zuerst an den Bundesrat. Die Länderkammer hat in der Regel sechs Wochen Zeit für eine Stellungnahme, in bestimmten Fällen drei oder neun Wochen. Die Regierung antwortet darauf, und erst dann landet alles zusammen beim Bundestag.

Drei Lesungen und viel Arbeit in den Ausschüssen Im Bundestag wird der Entwurf als Drucksache gedruckt und an alle Abgeordneten verteilt. In der ersten Lesung geht es vor allem darum, welche Ausschüsse den Text fachlich beraten. Einer davon wird federführend und ist für das weitere Verfahren verantwortlich.

Die eigentliche Feinarbeit passiert in den Ausschüssen, die mit Abgeordneten aller Fraktionen besetzt sind. Die bpb nennt die Ausschussberatung die wichtigste Stufe und hält fest, dass fast alle Entwürfe dabei verändert werden. Am Ende steht eine Beschlussempfehlung an das Plenum.

In der zweiten Lesung debattiert das Plenum über diese Empfehlung, jedes Mitglied kann Änderungsanträge stellen. In der dritten Lesung folgt die Schlussabstimmung. Dabei fragt die Sitzungsleitung nach Zustimmung, Ablehnung und Enthaltungen, und die Abgeordneten erheben sich dazu von ihren Plätzen.

Der Bundesrat: Zustimmen oder Einspruch einlegen Hat der Bundestag ein Gesetz beschlossen, geht es an den Bundesrat. Ändern darf die Länderkammer den Text nicht. Was sie tun kann, hängt davon ab, um welche Art Gesetz es sich handelt.

Bei Zustimmungsgesetzen braucht es das ausdrückliche Ja des Bundesrates. Dazu gehören zum Beispiel Verfassungsänderungen und Gesetze, die Finanzen oder Verwaltungsaufgaben der Länder betreffen. Alle übrigen sind Einspruchsgesetze: Hier kann der Bundesrat zwar widersprechen, der Bundestag kann den Einspruch aber überstimmen. Beschließt der Bundesrat den Einspruch mit der Mehrheit seiner Stimmen, reicht im Bundestag die Mehrheit seiner Mitglieder. Beschließt der Bundesrat ihn mit zwei Dritteln, braucht auch der Bundestag eine Zweidrittelmehrheit – mindestens aber die Mehrheit seiner Mitglieder. So steht es in Artikel 77 des Grundgesetzes.

Der Vermittlungsausschuss sucht den Kompromiss Sind sich Bundestag und Bundesrat nicht einig, gibt es eine eigene Schlichtungsstelle: den Vermittlungsausschuss. Er besteht aus 16 Mitgliedern des Bundestages und 16 des Bundesrates, jedes Land entsendet eine Person. Seine Mitglieder sind nicht an Weisungen gebunden. Der Bundesrat kann ihn innerhalb von drei Wochen nach Eingang des Gesetzesbeschlusses anrufen, bei Zustimmungsgesetzen dürfen das auch Bundestag und Bundesregierung.

Der Ausschuss kann vorschlagen, das Gesetz zu bestätigen, zu ändern oder aufzuheben – beschließen kann er selbst nichts. Schlägt er Änderungen vor, stimmt der Bundestag erneut ab. Dass dieser Weg oft zum Ziel führt, zeigen ältere Zahlen der bpb: Von 1949 bis Anfang 2008 wurde der Ausschuss bei 836 Gesetzesvorlagen angerufen, nur rund elf Prozent davon scheiterten.

Unterschrift, Verkündung, Inkrafttreten Ist das Gesetz zustande gekommen, unterzeichnen zuerst der zuständige Fachminister und der Bundeskanzler – das nennt sich Gegenzeichnung. Danach prüft der Bundespräsident, ob das Gesetz verfassungsgemäß zustande gekommen ist und nicht offensichtlich gegen das Grundgesetz verstößt. Dann fertigt er es aus, also unterschreibt er es.

Zum Schluss wird das Gesetz im Bundesgesetzblatt verkündet. Seit dem 1. Januar 2023 erscheint es nur noch elektronisch auf der Plattform recht.bund.de, die elektronische Fassung ist die einzige verbindliche. Meist nennt ein Gesetz selbst den Tag, an dem es in Kraft tritt. Fehlt dieser Tag, gilt es laut Grundgesetz vom vierzehnten Tag nach Ausgabe des Bundesgesetzblatts an.

Wo du mitreden und zuschauen kannst Das Recht, sich mit Bitten und Beschwerden an das Parlament zu wenden, steht für jeden Menschen im Grundgesetz, in Artikel 17. Der Petitionsausschuss des Bundestages kümmert sich um diese Eingaben. Öffentliche Petitionen können andere unterstützen, indem sie mitzeichnen. Seit dem 1. Juli 2024 reichen 30.000 Mitzeichnungen innerhalb von sechs Wochen, damit eine Petition öffentlich im Ausschuss beraten werden kann – vorher waren es 50.000 in vier Wochen.

Auch die Ausschüsse arbeiten nicht nur hinter verschlossenen Türen. Jeder Ausschuss kann öffentliche Anhörungen abhalten und dazu Fachleute aus Wissenschaft und Praxis sowie Interessenvertreter einladen. Dort geht es zum Beispiel darum, ob ein Entwurf seinen Zweck erfüllt und mit der Verfassung vereinbar ist. Wer mag, kann sich für eine solche Anhörung als Zuhörerin oder Zuhörer anmelden. Der Rechtsausschuss etwa stellt die schriftlichen Stellungnahmen der Sachverständigen auf seine Internetseite.

Wer den Weg eines Gesetzes einmal kennt, liest Nachrichten aus Berlin mit anderen Augen. Hinter einer kurzen Meldung stecken oft Monate an Beratung, Prüfung und Kompromisssuche – und ein Verfahren, das darauf angelegt ist, dass möglichst viele Blicke auf einen Text fallen, bevor er für alle gilt.